第一章　社會行政

第一節 社會行政組織與經費

壹、日治時期之社會行政組織

　社會行政之工作在臺北縣境，起源甚早。惟當時既無此一名義，更無所謂近代意義之社會政策，而當時社會型態單純，社會工作對象不多，故常為人所忽視。但有清一代，臺北縣之社政工作，在當時堪稱發達，亦頗具規模。如官紳合辦或私人經營之養濟院、留濟院、育嬰堂、善養所、敬養園、孤老院、救濟院等機關，以救濟一般鰥寡孤獨無依貧民及行旅患病者。同時也置有義塚、歷壇，從事扶助貧苦及客死異鄉之人，得有埋葬之地。此外，又興辦常年倉及義倉，以備水旱風火災害之時，賑濟難民。其他如蠲正之實施，更屬政府救濟災民之美德仁政；設渡架橋，均係地方慈善之義舉。而移風易俗，救苦濟貧，更所在多有。總之，其或屬一時之設施，或屬個人慈善之義舉，然亦不失為一種原始類型之社會工作。[1]可是清代，並無一從事規劃、執行社會救濟和社會福利等等的社會行政專責機關。

　日治時期，起初數年因戰火不斷，局勢不穩，無暇顧及社政工作。迨形勢漸趨穩定後，日人為實現其統治，乃開始重視此一工作。其設施方案，大抵仍繼續前清之舊緒，著重於貧病救卹與頑劣者之感化，用以達到整肅社會，其後藉此實施皇民化教育之目的。至於日治時期其社政機構，係由臺灣總督府之文教局主管全省社會福利事業行政，其下設有社會課。各州設有內務部教育課，其下有社會系執掌事務；廳則歸庶務課教育系主管。[2]各市方面，設有社會課，亦設教育課，各郡亦有庶務課，下設教育系或庶務課，下設教育系或庶務系。又於各街庄分別設置方面委員，在其轄區內，遴選熱心社會公益之人士為「方面委員」，亦即「福利委員」。由彼等調查當地的生活狀況，提供政府單位作為興辦社會事業及救濟的依據，此項措施對增進國民福祉和生活的改善具有積極意義。方面委員由各州知事任命，並任命方面書記分駐各地。包括：（1）商談指導；（2）保健醫療；（3）兒童保護；（4）職業介紹；（5）戶籍整理；（6）救濟費及實物給予等。[3]擔任各種社會事業之推行，其行政組織系統如圖5-1.1所示。

貳、戰後之社會行政組織

　「社會行政」乃是從事有關社會福利的各種措施及活動。其目的在發揮政府福利工作的功能與完成國家社會福利的責任，解決或預防社會問題，以保障人民的權益。[4]

一、組織的演變

　我國的社會行政組織體系分為4級：中央為行政院內政部社會司、省（市）為社會處（局）、縣（市）為社會科（局）、鄉鎮（市、區）為社會課或民政課。民國36年（1947）4月22日撤銷行政長官公署制度，成立臺灣省政府。並於是同年6月1日增設省社會處，是為臺灣社會行政機關正式獨立策進社政工作之肇端。而在各市政府設社會科，各縣政府民政局下設社會課（後來提升增設社會科），各鄉鎮社民政課掌理社政。其社政機構系統，如圖5-1.2所示。

二、組織的職掌

　社會行政組織的演變，其具體的工作內容就以民國60年代的廣泛社會行政到民國80年代專精的社會行政如下：

　社會福利的主要內容從民國60年代以社會救助為主，到80年代擴增以各種弱勢者的福利服務為主要。民國60年代主要推動小康計畫、托兒所及育幼養老等救濟工作，在婦女方面也以婦女保護為主。而民國80年代福利服務則細分以兒童福利、少年福利、殘障福利及老人福利為重點，此乃各種福利法規的頒布及民主社會大眾對弱勢的關懷及福利社會的要求所影響。

三、組織員額編制

　人力是組織執行業務重要的因素。鶯歌鎮公所人員及包含正式任用人員（編制員額）及聘（雇）用人員。民國81年鎮公所的編制員額為58人而現有員額總數為67人，但是從民國86、88、89、90、91年度資料發現，現有員額總數比原有的編制員額每年約增至30 人以上，而這30人之名額大多數為臨時雇用人員。另外，在清潔隊員額之編制方面得知，從民國83-98年度的現有員額總數比編制員額總數高達2倍之多，且這些員額大部分也為臨時雇用人員。以下有關鶯歌鎮近20年編制員額配置其辦理情形，如表5-1.1所示：

參、社會福利經費

　我國政府之社會福利經費來源主要以政府按年編列社會福利經費預算辦理，[5]至民國54年（1965）後則以撥特定稅收之部份作為社會福利基金，設置專戶保管運用；及至民國70年代中葉後才漸興起獎勵民間機關團體及熱心人士之捐贈興辦社會福利事業與建立志願服務制度。

肆、社會福利基金

　有關依臺灣省政府民國71年11月20日修正之「臺灣省社會福利基金設置及管理運用方法」規定省基金之來源為：（1）省庫撥充；（2）本基金存款利息收入；（3）本基金貸款利息收入；（4）其他收入。而縣（市）基金之財源則為：（1）縣（市）庫撥充；（2）省補助收入；（3）本基金存款利息收入；（4）本基金貸款利息收入；（5）其他收入。為避免社會福利經費受影響，在該辦法內特規定「省縣（市）庫撥充數及省補助數，應不低於上年度之預算數，並視實際需要保持適度之成長。」[6]社會福利基金至此因無特定稅收之財源，已變成有名無實，社會福利經費的成長不無影響。

　政府逐步地推展社會福利，其預算有逐年增加之趨勢，而縣（市）政府也依據這些法規推動民間資源辦理社會福利事業。鶯歌鎮從民國82年度的社會福利預算金額為10,960,250元至民國88年度時則增為25,679,750元。另外，在社會救濟方面，民國82年度預算金額為6,548,640元，至民國88年度時則增加為10,573,730元。其情形如表5-1.2所示。

　此外，鶯歌鎮推動鎮民意外保險之社會福利：（1）依據台北縣區域性垃圾場營運階段供回饋金自治條款例第五條規定辦理（台北縣鶯歌鎮運用樹林垃圾焚化廠營運回饋金）；（2）保險對象：設籍鶯歌鎮滿６個月以上之鎮民或出生15天以上其父母設籍本鎮６個月以上，以保障鎮民安全提升生活品質並落實社會福利政策；（3）保險範圍：全鎮區域，保險期間因遭受意外傷害事故而身故者，可申請身故保險金12萬元，遭受意外傷害而導致殘廢者，可申請殘廢保險金，最高可申請至12萬元；（4）檢附文件：傷害顯保險金申請書及授權書、受益人銀行存摺正面影本、戶籍謄本、受益人印鑑證。鶯歌鎮民國96-97年度鎮民意外保險經費之情形如表5-1.3所示。

第二節  社會工作員制度

　社會工作員制度是為保障社會福利專業服務品質，聘用專業訓練的社會工作員，將消極被動的救助轉變為主動積極的服務，以提升社會福利的專業水準。

壹、推行社會工作員制度初期階段

　民國66年（1977）臺灣省政府選定臺北縣、臺中縣、雲林縣及高雄市等4縣市試辦設置社會工作員計畫。[7]初期的任務有2項：

    （一）從事各種社會福利措施之調查、研究、分析、協調、宣導、及服務中工作。

    （二）推行小康計畫輔導貧戶自立自強及照顧低收入戶工作。

　民國67年也依當時社會問題的特性擴大為8項：

　一、青少年之輔導。

　二、老人與兒童福利之增進。

　三、家庭扶助。

　四、社區建設之輔導。

　五、工、漁、鹽、礦地區勞工問題之輔導。

　六、協調基層有關人員推動社會福利。

　七、社會資源調查。

　八、社區衛生教育。

貳、社會工作員之設置

　員額：「臺灣省推行社會工作員制度計畫」明訂推行社會工作員的縣市，每一鄉鎮應置1名社工員，人口密集地區得酌增1至2名；每五鄉鎮置1名社工督導員。社工員與社工督導員配屬在縣市政府社會課，而社工員並依工作需要派駐鄉鎮服務。臺北縣政府依據該計畫之設置標準，設置社會工作員（簡稱社工員）社會工作督導員（簡稱社工督導員）。

　社會工作員之工作項目主要是針對社會問題與地區的特殊需要，再加社工員建制初期，邊執行邊探索，其工作項目也因而逐年修正，其工作項目的演進如下：

一、民國70年前之工作項目：

　臺北縣政府依據省頒計劃訂定工作項目為：

　（一）防治家庭問題，健全家庭功能。

　（二）輔導青少年及服務老人，和諧人際關係。

　（三）啟發社區意識，健全社區發展。

二、民國70年至79年，社工員的角色更明確服務更專精，臺灣省政府復於民國75年（76年度）訂頒「臺灣省加強推行社會工作員制度實施要點」，對社工員的工作項目作一些修正，要求社工員以「個案輔導服務」、「專案服務」、「專案發展」等3個層面設計工作項目。其中專案服務範圍包括：

　（一）家庭及婚姻服務：親職教育、適婚交誼、婚姻諮詢、家庭輔導。

　（二）兒童服務：受虐兒童輔導、兒童問題諮詢、兒童成長團體輔導。

　（三）青少年服務：青少年團體輔導、行為偏差青少年輔導。

　（四）老人服務：老人居家服務、老人進修、老人志願服務、老人問題諮詢。

　（五）殘障服務：殘障者收容與轉介、殘障者職訓與就業、殘障者活動。

　（六）社區服務：社區志願服務隊、社區協會輔導、社區活動。

　（七）勞工服務：廠內輔導、勞工輔導員訓練、勞工問題輔導。

　（八）志願服務：組訓志工、輔導志服團體。

三、民國80年：

　成立5處福利服務中心，專業化發展為讓社會工作員的服務兼具專業化與效率化，以有限的人力服務廣闊的地區，北縣社會局經對社工業務評估後，於民國79年10月設立5區福利服務中心如：板橋市、三重市、新店市、永和市，[8]提供各項「專案服務」。縣府成立5處福利服務中心後，將社工員分別派駐在各中心，每一中心設有督導員及社工員負責，每中心除負責其專案服務外，並分別負責數個鄉鎮市的個案輔導以及提供各項專業服務。

四、辦理訓練進修

　由上述內容發現，鶯歌鎮在輔導服務方面給予社工員專業的培訓，並由資料得知在民國81-97年辦理各項專業研習，本鎮也更進一步的加強社會福利服務及人員訓練進修，如表5-1.4所示。

[1] 臺北廳編，胡清正、陳存良、林彩纹譯，《臺北廳誌》（臺北：臺北縣立文化中心，1998），頁

347。

[2] 臺北廳編，胡清正、陳存良、林彩纹譯，《臺北廳誌》，頁42-45。

[3] 陳國鈞《公共救助》（臺北：華欣文化事業公司，1975），頁146。

[4] 白秀雄，《社會福利行政》，頁21-22。

[5]白秀雄，《社會福利行政》，頁102。

[6]臺灣省政府社會處編印，《常用社政法令彙編》，1994年，頁422。

[7]臺灣省政府社會處編印，《社會工作員工作手冊》，1987，頁1-5。

[8]臺灣縣政府，《臺北縣政府公報》，冬字第8期（1990），頁3-4。