第四章  地政與財政

第一節  地政

壹、戰前之地政

　清康熙24年（1685）福建泉州人陳瑜由南臺灣入墾鶯歌（舊名南靖厝庄），之後漢人陸續進駐，進而開拓尖山、大湖等地。[1]雖然乾隆53年（1788）曾實施簡易清丈土地工作，但仍存在隱田太多及稅則不公等問題，所以劉銘傳寄望透過清查田畝，增加稅收。

　劉銘傳乃奏准設清賦局於臺北、臺南兩府，開始辦理清丈事宜，經清丈完畢之土地，由官府填發三聯單，凡業主姓名、坐落地所、田園等則、地基甲數等，皆記入帳單之內。一歸清丈總局，一存分局，一存縣衙，契尾發於業主。每張契尾蓋有縣廳官印，並將土地轉移之杜買契附貼。[2]

　日本治臺初期，因鑑於臺灣地籍之混亂，所以在明治31年（1898）頒布「臺灣地籍規則」，設置臨時臺灣土地調查局著手土地調查與整理的工作。[3]土地調查之目的在測量土地面積，調查地形，製成地籍圖冊，據以管理地籍及徵收田賦。[4]本鎮境內土地的調查工作，歸桃園廳海山堡派出所負責，調查時間自明治32年8月25日，到明治34年6月9日。其間派遣調查員至各地進行相關測量工作，曾至現今鶯歌境內調查員名單，列如表3-4.1。

 　經過調查之後，海山堡的調查筆數為29,549筆，概算甲數約7,622甲。鶯歌境內調查情形，列如表3-4.2。

　明治38年6月公布「土地整理規程」，規定在各街庄設置土地整理組合，由各街庄內所有土地的業主、典主管理人及官租佃戶等人組成。在土地整理組合內，應設置組合長、土地整理委員長及土地整理委員。明治38年8月時，鶯歌石區土地整理組合中，土地整理委員名單及管轄區域，列如表3-4.3。土地整理組合成立目的除監察土地異動外，也配合自明治38至42年，為期5年的土地「地押檢查」，以便改正土地臺帳與地租名簿。[5]

貳、戰後地政 

一、地政沿革

　戰後初期，臺北縣的地政業務，由臺北縣民政局地政課負責。同時，為了整理臺灣各地公私有土地，臺灣省行政長官公署在各縣市成立土地整理處，負責公私有土地地籍整理、地價、土地徵收、發給土地權利書狀、地權調查及其他有關土地行政及圖籍儀器等整編保管等業務。[6]民國35年（1946）10月時，因土地總登記告一段落，裁撤土地整理處，將縣府地政課升格為地政科，將各地土地整理處收件所改為地政事務所，臺北縣轄境分設板橋、新莊、新店、淡水、汐止及瑞芳等6處地政事務所。[7]其中，鶯歌鎮地政業務，歸板橋地政事務所管轄。

　板橋地政事務所成立時的任務為：整理公司土地地籍、規定地價及土地改良物之估價、地權調整、協辦農戶登記、承辦公有土地分配、圖冊繪製、保管及地籍異動、土地變更之測繪登記、法院託辦各種登記及其他土地行政及地籍管理等事項。[8]

　民國72年5月，板橋地政事務所轄區內的樹林、鶯歌及三峽等3鎮，另成立樹林地政事務所管轄之，同年11月10日正式劃分業務。樹林地政事務所現有編制，置主任1人，承臺北縣政府地政局長之命綜理全所事務。另設秘書1人協助主任處理各項業務，下設登記、測量、地價、資訊等4課，負責轄內土地建物登記、測量、地價及相關資訊服務。[9]各課業務為：（1）登記課掌管土地及建物移轉（買賣、贈與、繼承）；保管及抵押權設定；塗銷等登記案件之審查；登錄、校對、權狀管理及各類謄本核發等業務。（2）測量課掌管土地複丈；鑑界及建物測量；土地分區使用編定等業務。（3）地價課負責地價調查；公告土地現值及公告地價等業務；（4）資訊課掌理小而能地政工作站管理，及地政資訊作業規劃執行及維護管理等業務。

　樹林地政事務所為就近服務民眾，在轄區各鄉鎮公所設立小而能地政工作站，鶯歌小而能地政工作站則設在本鎮公所1樓，負責各類地政電子謄本的申請與核發；地籍資料閱覽（不含歸戶查詢）；各類人工謄本收、發件及免費提供各類申請書填寫範例。[10]

　除由樹林地政事務所負責本鎮地政業務外，鶯歌鎮公所的民政課也負責部分地政業務，以民國97年5至10月之工作報告為例，包括三七五租約確認、辦理非都市土地使用編定後異動更正處理、受理三七五租約變更登記案；辦理三七五租約登記查核、清查及聯繫工作；受理耕地租佃爭議第2次調解案件；繼續辦理私有出租更第97年底租約期滿處理作業，及受理祭祀工業申報及派下全員證明書之核發。[11]

二、農地改革

　鶯歌鎮農地改革以三七五減租、公地放領、實施耕者有其田等方面為主。民國40年5月20日訂定「耕地三七五減租條例」，著手實施耕地三七五減租，耕地租約須以書面為之，同時須至鎮公所辦理登記。本鎮實施耕地三七五減租，是由民政課負責此項業務。本鎮歷年實施耕地三七五減租情形，列如表3-4.4。從表中可知，無論是佃農人數、租約筆數、租約件數及佃耕面積都呈現逐年下降的趨勢。

　另一方面，本鎮也成立鶯歌鎮耕地租佃委員會，負責推行三七五減租之宣傳及輔導；耕地主要作物正產品全年收穫總量標準之評議；查勘耕地災害歉收及擬定減免地租辦法之轉報；耕地租佃爭議之調解、調處；縣政府及耕地租佃委員會交辦有關三七五減租之諮詢或調查等事項。[12]本鎮在民國66年12月31日就職的租佃委員會名單，列如表3-4.5。

　繼農地減租後，為進一步實行耕者有其田政策扶持自耕農，在民國40年6月4日制定「臺灣省放領公有耕地扶持自耕農實施辦法」。辦理公地放領的程序為：查定放領公地、公告申請承領、審核申請人、收取第1期地價發給承領證書、收清地價後憑領證書換發所有權狀。[13]鶯歌鎮在民國43年共放領27.7878公頃，放領筆數為213筆，共81戶承領農戶[14]。

　公地放領之後，行政院又於民國42年1月26日公布施行耕者有其田，本鎮實施耕者有其田工作之程序與進度，依照省、縣規定辦理，實施程序為：公告徵收清冊、申請更正、收繳土地所有權狀及有關證件、發給耕地所有人地價、接受承領人及利害關係人之申請更正、申請承領及發給土地所有權狀。[15]民國55年時，鶯歌鎮實施耕者有其田成果，共有373戶業主，共徵收381.5122公頃（田344.1826公頃及畑47.3296公頃）土地，放領給423戶承領農戶。[16]

三、土地利用

　鶯歌鎮土地利用分為市地重劃、土地徵收與撥用及區段徵收等部分。鶯歌鎮在民國92年9月－96年6月進行鳳鳴自辦市地重劃，重劃總面積共361筆50.5766公頃，其中有47筆18.5655公頃做為公共設施用地，包括道路、兒童遊樂場、鄰里公園、綠地、國民中學及停車場。平均地價在重劃前，每平方公尺13,528元，但重劃後每平方公尺增值為19,890元。[17]

　鶯歌鎮公所透過私有土地徵收及公有土地撥用等方式，取得公共設施用地。土地徵收是對特定私有土地給予相當補償後，強制取得其土地，另行支配之行政行為。民國87至94年鶯歌鎮土地徵收情形，列如表3-4.6。

　從表中可知，鶯歌鎮土地徵收目的，以水利事業為主，交通事業次之，教育學術及文化事業第3。民國87年徵收土地筆數及補償費用最高，徵收目的以從事交通事業為主，包括：縣114及二橋里中正3路等道路拓寬工程。民國88年徵收面積最廣，是因為北二高尾水聯外排水工程，將二橋里排水延伸鳶山堰下游，改善板新水廠供水品質。[18]

　除私有土地徵收外，鶯歌鎮公所也透過公有土地處理取得用地，從民國42至48年度公地處理情形可知，未經處理的公有土地甚多，已處理的部分，除配合進行公地放領的農地改革政策外，主要以撥用為主，所謂的公地撥用是指各級政府機關因公共建設需要，必須使用到其他單位管理之公有土地時，經原管理單位同意後准撥予使用。[19]

第二節  財政

壹、戰前之財政

　清代之賦稅主要有田賦、丁稅、雜餉等。臺灣各縣徵稅之業務，是由縣八房之戶房負責。戶房中糧總之下，設有經管或糧櫃，掌管各堡里徵糧事務。[20]但本鎮當時財政詳細之內容，限於資料，無法得知。

　日治時期，臺灣地方財政雖有明治31年（1898）制定「臺灣地方稅會計」，及明治36年公布的「地方稅規則」，但仍由臺灣總督府統籌，各地方並無獨立財政。大正9年（1920），因地方制度的改革，街庄始有獨立財源，街庄設有會計役，此為街庄之財政單位，掌管街庄的財政業務為有給職，由州知事任命，任期4年。鶯歌庄役場亦設有會計役，掌管地方之財政。鶯歌庄的歲入來源有庄稅、財產收入、使用費及手續費、州補助金等。鶯歌庄在大正10年到昭和7年（1932）度歲入情形，列如圖3-4.1。

　從圖表中可知，大正10至昭和7年，歲入以庄稅、使用費及手續費及滾存金等項目為主。三者占總歲入的比例，以昭和6年占87.68％為最高。其中又以庄稅為主，每年都占歲收比例的50％以上，以昭和2年的75.27％最高。鶯歌庄稅來源包括地租、戶稅、所得稅、營業稅及雜種稅分配額，以昭和9年鶯歌庄預算為例，該年度的庄稅金額為39,629元，包括戶稅分配額25,583元、地租分配額6,858元、雜稅分配額3,831元、營業稅分配額3,350元及所得稅7元，[21]即庄稅來源以戶稅及地租分配額為主。

使用費及手續費的內容，依據「市街庄財務規程」的規定，使用費包括小公學校授業費、幼稚園保育費、市場使用費、公園使用費、水道使用費、渡船使用費、傳染病院住院費、火葬場使用費及墓地使用費等項目。手續費有證明手續費及督促手續費等項目。[22]值得注意的是州補助金，在街庄制實施初始時，財政狀況仍屬不穩的情形下，由臺北州挹注經費協助業務運作，昭和2年度以前，每年都有千元以上的經費補助，昭和3年度以後，鶯歌庄的財政步入軌道後，州補助金金額逐漸下滑。

鶯歌庄在大正15年至昭和7年度歲出情形，列如圖3-4.2。從表中可知，鶯歌庄歲出以役場費、營繕及土木費、教育費、諸稅及負擔費用、雜支的金額為主，[23]尤以役場費、營繕土木費、教育費3者合計所占歲出總比例，除大正15年、昭和2、7年外，都占60％以上，其中，大正11年占總歲出的75.85％。

　昭和9年時，臺灣總督府修正「臺灣街庄制」，規定街庄的收入以街庄財產為基本收入，且得對使用營造物徵收使用費；對個人服務之事項，徵收手續費，且為公益上之需要，得接受捐獻或接受補助；街庄收入以其財產所生之收入、使用費、手續費，其他依法令屬於街庄之收入等為主，不足時得課徵街庄稅及夫役實物。此階段鶯歌庄的財政情形，以昭和11年為例，列如表3-4.7。

　從表中觀之，雖然「臺灣街庄制」規定街庄財產為基本收入，但昭和11年度的財產收入僅占該年度2.86％。鶯歌庄歲入仍以街庄稅、使用及手續費、滾存金等為主，占總歲入的85.38％，尤其是街庄稅占61.85％，可見街庄稅仍是鶯歌庄主要收入來源。在歲出方面，該年度臨時性支出高於經常性支出，與臨時部營建與土木費15458.04圓有關。總歲出仍以役場費、土木營建費及教育費（小學校費、公學校費、圖書館費、教育諸費、社會教育費）為主，3者占該年度總歲出的40.85％，即鶯歌庄在昭和11年時，除維持役場運作的役場費及營繕土木費外，尚重視庄內的教育設施。

貳、戰後之財政

　根據民國35年（1946）公布的「臺灣省建立鎮財政辦法」中規定，凡應屬鎮公所支出之行政費，及應由鎮公所辦理之事業所需的經費，均以鎮自行負擔為原則。鎮公所除置財政課外，應設置會計員，直屬縣政府會計室指導監督之，並依法受鎮長之指揮，辦理鎮之歲計會計事項。[24]

　民國39年4月將戶稅及特別戶稅、財產之收入、公營事業之盈餘收入、縣獨立稅捐，經縣議會決議分配給鎮之收入、鎮民代表議決，經縣政府核准之公益捐、縣補助貧瘠鎮之收入等項目，列為鎮的財政收入來源。而戶稅及特別戶稅，是由縣政府提請議會通過後，提出一部分作為調節鎮財政之用。[25]

　民國45年起，僅就自然人及營利法人的不動產與機械器具上按值課徵，但卻導致各鄉鎮財政緊縮。因此在民國53年2月頒布「臺灣省改進各縣市鎮財政實施方案」，其要點為將省原分配給鎮之補助費之一部分改分配給縣，鎮財源不足的部份，由縣按該鎮屠宰稅、營業稅全部收入之10％及房捐全部收入20％等稅收額為標準予以補助。

　本鎮的稅課收入依民國74年之規定，包括：由縣政府就契稅收入中20％經縣統籌分配之；遺產及贈與稅收入的80％；娛樂稅收入；田賦收入；屠宰稅收入之20％；由縣政府就房屋稅收入60％中1/3，經縣統籌分配之；由縣政府就地價稅收入50％，其中2/5經縣統籌分配之。本鎮現在財政收入，依據民國88年公布「財政收支分配法」中規定，稅課收入包括地價稅收入30％、田賦收入全部、房屋稅收入40％、契稅收入80％、娛樂稅收入全部、及遺產及贈與收入80％等為主。

　本鎮的財政運用情形，囿於資料取得，僅就民國46至67年歲入、民國55年至67年決算歲出為例說明之。民國46至67年鶯歌鎮公所決算歲入，民國55年至67年決算歲出，列如圖3-4.3、圖3-4.4。

　鶯歌鎮公所在民國46至67年的歲入情形，總金額呈現逐年增加趨勢，民國67年度的歲入是民國46年的27倍。歲入以稅課及補助收入為主，尤其是民國51、54至56年度，高達90％以上，由此可見，稅課及補助收入對此時本鎮歲入的重要性。而因民國53年2月規定，將屬於縣的部分稅收額（屠宰稅、營業稅等），補助於鎮之收入，使得民國54年稅課收入較民國53年度增加51,950元。值得注意的是，各年度中僅有民國52年，有賒借收入40萬元。

　在民國55到67年，鶯歌鎮的歲出經費逐年增加，民國67年時的歲出金額是民國55年時的11.84倍。在歲出項目方面，以行政、經濟建設及交通等支出為主，3者占總歲出50％以上。此時期歲出以民國63年為界，在此之前以行政支出為主，行政支出包括人事費、業務費、設備費等公所及所屬機關之各項支出，以維繫公所各項業務之運作。

　民國63年以後，交通支出及經濟建設支出逐漸凌駕行政支出，成為鶯歌鎮主要的歲出項目。尤其是民國64至65年的交通支出，約占該年度總歲出的31％，經濟建設支出在民國67年也達到該年度總歲出的31％，由此可見，鶯歌鎮公所的運作在民國63年之後，更重視交通及經濟建設工作。另一方面，民國57年實施九年義務教育，使得教育科學文化支出占該年度總歲出的17％。

　鶯歌鎮在民國89至96年度歲入歲出情形，列如圖3-4.5、圖3-4.6。鶯歌鎮歲入總金額，以民國93年度為最高，較民國89年度增加14.90％，但民國93年度之後，歲入金額卻逐漸減少，到民國96年度時的總金額，較民國93年度減少62,336萬，減少幅度為58.43％。

　在民國89至96年度的歲入項目以稅課收入、補助及協助收入為主。民國89年度時，兩者合計占總歲入的92.33％為最高，民國96年度因財產收入占17.53％，使得兩者合計占總歲入67.3％為最低。稅課收入以民國94年度的34,906萬元為最多，該年度稅課收入，以遺產及贈與稅的30％及統籌分配款的26％為主。[26]但稅課收入占總歲入比例，以民國91年度的64.27％為最高。補助及協助收入總金額及所占比例，都以民國93年度為最多，占該年度總歲入的60.89％。

　由於財政短缺，使得道路興築、工程興建及活動舉辦的經費，大部分來自於上級政府的補助。[27]以民國96年度工程執行狀況而言，該年度總共有37件工程，其中有12件來自中央政府補助，4件由臺北縣統籌款支付，6件的工程款分別由中央、縣府及公所分配比例支付，由公所單獨支付的工程有15件，可見補助款對於本鎮歲入的重要性。[28]各級機關補助，除經由鎮公所向上級機關爭取外，更有賴各級民意代表的爭取，例如：民國89年度，臺北縣議員蘇有仁向臺北縣政府爭取補助鶯歌鎮行政大樓、游泳池、陶瓷公園等多項建設。[29]因為稅課收入增加幅度有限，必須讓歲入來源多元化，鶯歌鎮公所遂提出使用者付費原則，例如：各公有停車場的收入，並加強鎮有非公用土地清查管理，以便做適當出租與出售。[30]

　民國89至96年度歲出總金額，以民國94年度為最高，是民國89年總歲出的1.6倍，總歲出金額最低的年度是民國91年，僅及民國94年度的22.48％。各年度歲出支出金額，以一般政務支出、經濟發展支出、社區發展及環境保護支出等項目為主，3者合計占總歲出的80％以上，其中，民國94年度占該年度總歲出的91.61％為最高。

　除民國91、93及95年度外，都是經濟發展支出占該年度首要支出項目。經濟發展支出包括農業、工業及交通等項目，民國94年度時，更占該年度總歲出的59.28％，其中以交通支出為主，占該年度總歲出的43.56％，包括都市計畫道路工程、建德里道路改善工程等。[31]工業支出與其他經濟服務支出，約占15.02％，顯示鶯歌鎮公所投入大量的公共工程建設，創造有利的經濟發展環境。[32]

　鶯歌鎮公所在社區發展及環境保護支出的比例，在民國93及95年度都是首要的支出項目，其中又以環境保護支出為要。在民國93年度時，環境保護支出占總歲出54.14％，[33]環境保護支出內容，包括清潔隊推動「垃圾減量、資源回收、垃圾不落地」，廚餘及食用油回收等落實環保工作。鎮公所也推動「花草滿街跑」闢建社區公園等措施，凸顯鶯歌鎮公所加速提升環境生活品質的決心。[34]

[1] 桃園廳，《桃園廳志》，頁84-85。

[2] 程家潁，《臺灣土地制度考查報告書》，（臺北：臺灣銀行經濟研究室，1963年），頁7-10。

[3] 臺灣總督府編，《臺灣稅務史》（臺北：臺灣總督府，1918），頁75、81。

[4] 桃園廳，《桃園廳志》，頁177。

[5] 桃園廳，《桃園廳志》，頁180-181；臺灣總督府，《臺灣稅務史》，頁196。

[6]《臺灣省行政長官公署公報》，民國35年春，頁95。

[7] 臺北縣政府，《臺北縣政六年》（臺北：臺北縣政府，1960），頁117。

[8]《臺灣省行政長官公署公報》，民國35年冬，頁372。

[9]《臺北縣政府公報》，民國96年專刊（2007年9月29日），頁64。

[10] 鶯歌鎮公所，《2009年鶯歌鎮公所為民服務手冊》，頁69。

[11] 鶯歌鎮公所，〈臺北縣鶯歌鎮民代表會第十八屆第五次定期大會施政總報告〉，頁23。

[12] 臺灣省政府地政處編，《常用地政法規彙編》（南投：臺灣省地政處，1989），頁464-465。

[13]《臺灣省政府公報》，民國40年夏字第78期，頁1026。

[14] 臺北縣政府，《臺北縣統計年報》，民國43年，頁11。

[15] 臺灣省政府地政處編，〈臺灣省各縣（市）政府暨鄉（鎮）（區）（市）公所耕地租佃委員會組

織規程〉，《常用地政法規彙編》，頁253。

[16] 臺北縣政府，《臺北縣統計年報》，民國44年，頁14。

[17] 臺北縣政府，《臺北縣統計要覽》，民國96年度，頁9。

[18] 鶯歌鎮公所，〈臺北縣鶯歌鎮鎮民代表會第十六屆第一次定期大會施政總報告〉（臺北：鶯歌

鎮公所1988），頁1、3。

[19] 臺北縣政府，《統計要覽》，民國42-48年度。

[20] 村上玉吉編，《南部臺灣誌》（臺南：臺南州共榮會，1934），頁287-289、311。陳其南，《臺

灣傳統中國社會》（臺北：允晨文化，1994），頁41。

[21] 海山郡教育會，〈我們的海山〉，《文山˙海山郡彙編（下）》（臺北：臺北縣政府文化局，2001），

頁562-563。

[22] 《臺北州報》，第32號，頁129。

[23] 役場費包括鶯歌庄役場人事開銷、雜支、業務費及修繕費。營繕與土木費是營繕費（役所、

學校、市場等建築費）、道路橋樑修繕、測量等費用。諸稅及負擔以地租、州稅地租、郡役所

費等為主。雜支項目有公債、挪用支付金等。參見《臺北州報》，第32號，頁130-132。

[24]《臺灣省行政長官公署公報》，民國35年冬字號，頁419。

[25]《臺灣省政府公報》，民國39年夏字第20期，頁310。

[26] 鶯歌鎮公所編印，《統計要覽》，第2期，頁44。

[27] 鶯歌鎮公所，〈臺北縣鶯歌鎮民代表會第十六屆第六次定期大會施政總報告〉（臺北：鶯歌鎮

公所，2001），頁1。

[28] 鶯歌鎮公所，〈臺北縣鶯歌鎮民代表會第十八屆第三次定期大會施政總報告〉（臺北：鶯歌鎮

公所，2007），頁31-41。

[29] 鶯歌鎮圖書館提供之資料。

[30] 鶯歌鎮公所，〈臺北縣鶯歌鎮民代表會第十七屆第四次定期大會施政總報告〉（臺北：鶯歌鎮

公所，2004），頁5；鶯歌鎮公所，〈臺北縣鶯歌鎮民代表會第十八屆第一次定期大會施政總

報告〉（臺北：鶯歌鎮公所，2006），頁3。

[31] 鶯歌鎮公所，〈臺北縣鶯歌鎮民代表會第十七屆第六次定期大會施政總報告〉（臺北：鶯歌鎮

公所，2005年4月），頁20-21。

[32] 鶯歌鎮公所編印，《統計要覽》，第2期，頁40-41。

[33] 鶯歌鎮公所編印，《統計要覽》，第1期，頁41。

[34] 有關鶯歌鎮各項建設內容，請參閱卷4經濟篇。